CTP E SERALI SUPERIORI

I Centri Territoriali Permanenti della Regione e i loro progetti

  
   

 L'Esperienza dei corsi per adulti in Emila Romagna

 

  
 
 

Tra entusiasmi e pastoie burocratiche

di Silvana Marchioro (Sezione Educazione Permanente, IRRSAE-ER )

(tratto da Percorsi, n°1, 1998)

La situazione dei corsi in Emilia Romagna e l'Ordinanza Ministeriale 455/97

Chiunque abbia operato nel corso degli ultimi due decenni nel settore dell’educazione degli adulti ha potuto assistere e partecipare ad esperienze importanti, anche se circoscritte e incomplete, spezzoni - in realtà - di educazione permanente che non si sono mai inseriti in un quadro organico, né sono riusciti ad assumere la forma e la sostanza di un sistema.

Fino all’emanazione dell’O.M. 455/97 gli interventi statali in materia di educazione degli adulti si sono succeduti per l’appunto in maniera disorganica nei diversi segmenti dell’istruzione scolastica, dall’alfabetizzazione ai corsi serali di istruzione superiore, ripetendo stancamente i modelli della "scuola del mattino", oppure cercando di inseguire emergenze e di dare in qualche modo risposta alla domanda di formazione espressa da nuovi soggetti sociali, ma assai di rado riconoscendo la specificità dello studente adulto rispetto a quello in età scolare.

Un segnale positivo di fuoriuscita dall’impasse era, per altro, già contenuto in alcune indicazioni presenti nelle ordinanze ministeriali del ‘96 per le "150 ore" e l’alfabetizzazione (O.M. 307 del 2/7/96 e 400 del 30/7/96), laddove si riconosceva "l’esigenza di un piano globale dell’EdA", intesa come "servizio permanente sul territorio", auspicando un’apposita legge-quadro per la costruzione di un sistema che contemplasse al suo interno "puntuali raccordi sia in senso verticale che orizzontale". Ma è stata soprattutto l’ordinanza ministeriale del ‘97 a suscitare particolari entusiasmi negli insegnanti "storici" dei corsi per adulti: da questa ci si attendeva che fosse posta fine al lungo periodo di assenza di interventi e di fantasia. Uscita per la prima volta come ordinanza congiunta per le elementari e le medie, l’O.M. del ‘97 superava la logica unicamente compensativa che aveva sostenuto i precedenti interventi statali in materia di educazione degli adulti, e prefigurava un sistema incardinato nel territorio, in grado di svolgere una funzione educativa dinamica sulla base del principio della concertazione degli interventi tra scuola, EE.LL., associazioni, agenzie formative. A chi da tempo auspicava un approdo di questo genere, che riconducesse a sistema le sparse iniziative, disorientanti per un pubblico adulto non sempre capace di scegliere il proprio percorso formativo, la nuova O.M. è sembrata una sorta di "rivoluzione copernicana", che per la scuola ed il sistema formativo in generale - già lo si intuiva - avrebbe rappresentato una sfida di non semplice né rapida attuazione. Per la scuola, in particolare, si apriva la fase importante dell’operatività e della creatività per la realizzazione dei centri territoriali permanenti e la costruzione dei rapporti interistituzionali. Gli entusiasmi dell’inizio non avevano, però, tenuto nella debita considerazione gli ostacoli frapposti dalle pastoie burocratiche, dall’inerzia di un meccanismo - quello della scuola - scarsamente disposto alla flessibilità e al cambiamento, e dalla disabitudine al dialogo che caratterizza i due sistemi paralleli - quello scolastico e quello della formazione professionale - chiamati in questo caso ad interagire.

A quasi un anno di distanza dall’entrata in vigore dell’ordinanza mi sento di poter affermare che, se gran parte di quest’anno di transizione è andata perduta, gli accadimenti che in esso si sono verificati sono stati per tanti versi significativi, perché hanno messo in luce i punti deboli sui quali sarà necessario intervenire: frizioni nei rapporti interistituzionali, competitività pericolosa tra ordini di scuola, carenze nella formazione ancora presenti in un corpo docente caratterizzato da consistente turn over, difficoltà a rilevare i bisogni di un’utenza variegata, problematiche legate alla non omogenea distribuzione di offerte formative sul territorio....

Sul versante opposto, quello degli aspetti positivi, era ben chiaro che questa ordinanza si apprestava a mettere radici in un terreno già dissodato, per così dire, da numerose iniziative sperimentali di formazione rivolte ad adulti, sorte in parte per volontà innovativa ed interesse al settore dimostrato da docenti e capi d’istituto dalla metà degli anni ‘80 in poi, e in parte per l’impulso dato da interventi legislativi soprattutto nell’ambito dell’istruzione superiore.

Questo patrimonio di esperienze didattiche e organizzative è di fondamentale importanza, perché potrebbe indicare soluzioni istituzionali praticabili ed offrire linee guida per la realizzazione di intese e la creazione di sistemi integrati di educazione permanente. Per quanto riguarda, quindi, l’esistente, dobbiamo segnalare nella nostra regione: 

  • le importanti esperienze (a Reggio Emilia, Parma, Piacenza) dei corsi d’alfabetizzazione per adulti stranieri, con interventi in collaborazione anche con centri della formazione professionale; 
  • l’ampliamento dell’offerta formativa negli istituti di pena (a Bologna - dove da anni è attiva una sperimentazione nelle "150 ore" - a Modena, Parma e Reggio, con l’introduzione, oltre ai corsi di scuola elementare e media, anche dei corsi di scuola superiore);
  • la grande diffusione sul territorio regionale del Nuovo Ordinamento nell’istruzione professionale (che per prima ha riconosciuto valore ai crediti formativi, accordato attenzione alla fase d’accoglienza e ai problemi dell’orientamento, introdotto l’organizzazione modulare dei curricoli, realizzata l’integrazione con il sistema della formazione professionale, tutte novità che l’O.M. 455 riprende e sottolinea come fondamentali per l’EdA);
  • le numerose adesioni alla sperimentazione assistita, denominata "Progetto Sirio", nei corsi serali dell’istruzione tecnica;
  • importanti esperienze a Bologna, Modena, Ravenna di raccordo col sistema della f.p., con attività culturali organizzate dai Comuni, da agenzie formative presenti nel territorio, dall’associazionismo, dalle università della terza età e del tempo libero;
  • interessanti iniziative d’aggiornamento per docenti e capi d’istituto dei corsi delle "150 ore", da alcuni anni realizzate con continuità a Bologna e Cesena, e che a Bologna interessano anche, congiuntamente con il personale della scuola, quello del Ministero di Grazia e Giustizia che opera nelle carceri;
  • i corsi d’aggiornamento per insegnanti dei corsi d’alfabetizzazione a Reggio Emilia e Parma, che da alcuni anni rappresentano un punto di riferimento per tutti i docenti della regione che operano in questo settore e consentono la produzione, lo scambio e la documentazione di un materiale didattico molto ricco.

Il gruppo di coordinamento tecnico regionale presso l'IRRSAE-ER e il Protocollo d'Intesa della Regione Emilia Romagna.

La Sezione Educazione Permanente dell’IRRSAE-ER ha cercato costantemente di conoscere il quadro delle esperienze di EdA nella regione, di intervenire, ove possibile, nelle attività di formazione dei docenti decentrate in sede locale, e di attivare iniziative di aggiornamento dei docenti. In particolare dal settembre dello scorso anno è stato costituito presso il nostro Istituto un gruppo di coordinamento regionale per l’educazione degli adulti, col compito di verificare il livello d’attuazione dell’O.M. 455/97 nelle diverse province, di rilevare le esperienze più significative di realizzazione di sistemi integrati per l’educazione permanente, di documentare, stimolare e diffondere la progettualità in questo settore. Il gruppo di coordinamento, che vedeva inizialmente la presenza al suo interno di docenti e capi d’istituto di tutti gli ordini di scuola con la maggiore esperienza nel campo dell’EdA, si è arricchito via via di rappresentanti della Sovrintendenza Scolastica Regionale, dei Provveditorati agli Studi, della Regione E.R. e della formazione professionale. Questa pluralità di presenze, oltre a fornire il quadro complessivo della situazione nel nostro territorio regionale, ha consentito di conoscere più da vicino gli aspetti relativi alle problematiche dei rapporti interistituzionali e di entrare nel merito della progettualità di modelli di formazione integrata nell’EdA.

Proprio riguardo a questi due ultimi punti, sui quali si è concentrata l’attenzione del gruppo, va rilevato un problema che immediatamente è emerso nella nostra regione nella fase iniziale d’attuazione dell’O.M. 455/97. Esiste, infatti, in Emilia Romagna ed è operante dal 13 giugno 1997 - precedente, quindi, all’emanazione dell’ordinanza - un Protocollo d’Intesa fra il Ministero della P.I., il Ministero del Lavoro, la Regione ER, le province e la Confederazione delle autonomie locali dell’E.R. per la "sperimentazione di un sistema di governo a livello regionale e locale per il coordinamento delle politiche per l’istruzione e la formazione, nonché di un nuovo sistema integrato di istruzione scolastica, postsecondaria, di formazione professionale al lavoro e sul lavoro fondato sull’autonomia degli istituti scolastici e su uno stretto rapporto con il territorio e il lavoro". E’ un Protocollo che fa riferimento preciso, tra gli altri, alla legge n.59/97 - la cosiddetta "Bassanini" - ed in particolare all’art.21 di questa (materia legislativa, per altro, in continua e costante evoluzione: è stato emanato, infatti, il 31.3.98 il Decreto legislativo per il conferimento di compiti e funzioni dello Stato alle Regioni e agli Enti Locali, che all’art. 139, comma 2, recita: "I Comuni, anche in collaborazione con le comunità montane e le Province, ciascuno in relazione ai gradi di istruzione e di propria competenza, esercitano, anche d’intesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative a:

a) educazione degli adulti").

Tra gli enunciati d’esordio del Protocollo d’intesa sono posti in evidenza i seguenti temi:

- "l’esigenza di definire modalità di concreta attuazione del diritto alla formazione di giovani ed adulti che comprenda non solo l’istruzione generale, ma anche la formazione iniziale, postsecondaria e continua";

- la costruzione di un "sistema di governo a livello regionale e locale per il coordinamento delle politiche per l’istruzione e la formazione";

- la "realizzazione di un sistema integrato tra scuola, formazione professionale e lavoro";

- "la necessità di sperimentare un forte coordinamento delle competenze e delle funzioni tra i diversi livelli di governo, nazionali, regionali e locali e la necessità di collocare in maniera adeguata l’autonomia scolastica, di cui all’art.21 della legge n. 59 del 1997, all’interno di nuove relazioni istituzionali ed in stretta connessione con le politiche territoriali e di sviluppo locale";

- "la ricerca di un corretto rapporto tra autonomia scolastica e programmazione territoriale", fondato su di un "sistema di certificazione di competenze - anche conseguite sul lavoro - e di riconoscimento di crediti formativi, sull’alternanza, sulla certificazione e l’accreditamento dell’offerta e raccordato con l’analisi dei fabbisogni formativi".

Non v’è chi non veda quale sovrapposizione di ruoli e competenze, quali possibili interferenze, ma anche quale identità di obiettivi e di campi d’azione vi siano tra l’O.M. 455/97 e il Protocollo d’Intesa del giugno 1997. L’intervento dell’assessore regionale al Lavoro, alla Formazione, Università e Immigrazione nei confronti dei Provveditori agli Studi delle nove province dell’E.R., richiamati all’osservazione del Protocollo ancorché dell’ordinanza, ed il suo alt posto alla costituzione dei Comitati provinciali per l’Educazione degli Adulti, fintantoché non si fosse risolto il problema della divisione delle competenze, stabilito chi fa che cosa, concertate le azioni e concordate le rappresentanze degli EE.LL. nei Comitati provinciali, ha rischiato di creare all’inizio dell’anno scolastico un incidente di percorso, rapidamente evitato dalla costituzione in seno alla Regione ER - su mandato del Comitato Regionale di Coordinamento per l’Istruzione e la Formazione, uno degli organismi di governo dell’Intesa - di un gruppo di approfondimento in merito all’O.M. 455/97. Il gruppo, formato da tre rappresentanti degli EE.LL. e dal Provveditore agli Studi di Forlì-Cesena, ha esaminato l’ordinanza al fine di rilevarne gli ambiti di compatibilità con lo spirito e le finalità del Protocollo d’Intesa. Il documento che ne è scaturito ha evidenziato i punti dell’O.M. che potevano presentare ambiguità interpretative o evidenti sovrapposizioni di ruoli e competenze, fornendo indicazioni utili per il loro superamento. La logica dell’intera operazione è stata, quindi, quella della collaborazione, e l'intenzione quella di giungere a risultati concreti; spiace tuttavia rilevare la lentezza dei tempi tecnici di funzionamento dei due organismi di governo cui è demandata l’attuazione dell’Intesa, del secondo dei quali, la Conferenza Permanente per le Politiche dell’Istruzione, della Formazione e del Lavoro (il primo organismo è il Comitato Regionale citato in precedenza), fanno parte a pieno titolo tutti i provveditori dell’E.R. Di conseguenza l’approvazione del documento del gruppo di approfondimento dell’ordinanza, importantissimo per la concertazione di accordi interistituzionali e la programmazione di azioni volte alla realizzazione di sistemi integrati di educazione permanente, è avvenuta soltanto in maggio, a conclusione ormai d’anno scolastico. Questo lungo "interregno" ha favorito l’inerzia della burocrazia ed offerto comodi alibi a chi, nell’attesa, ha approfittato per non far nulla. Sono quindi pochi i Comitati provinciali per l’EdA formalmente costituiti e in numero ugualmente ridotto i Centri territoriali per l’Educazione Permanente ufficialmente designati. E tuttavia questo panorama che, a chi osserva dall’esterno, potrebbe apparire uno sconfortante banco di prova del decentramento e del dialogo tra istituzioni, va arricchito con l’apporto di considerazioni più ottimistiche sulla vitalità delle esperienze regionali nel campo dell’EdA citate in apertura e di altre in fieri, in cui si sono realizzate intese e collaborazioni significative in sede locale, e sulla capacità di alcune scuole a svolgere con efficacia i compiti attribuiti dall’O.M. ai Centri territoriali per l’E.P., grazie a progetti già realizzati o presentati per il prossimo anno scolastico, agli accordi già stabiliti e praticati con altre istituzioni e agenzie formative e ai rapporti col territorio che in questi anni sono stati attivati. Scuole che non sono, quindi, Centri territoriali ufficiali, per ora, ma che sicuramente, e a pieno titolo lo sono potenzialmente. Si tratta soltanto di riconoscerlo e di sancirlo in maniera formale.

Aspetti positivi di collaborazione

In tutta la questione riguardante i rapporti con la Regione e l’attuazione del protocollo d’Intesa, il gruppo regionale di coordinamento tecnico per l’Educazione degli adulti presso l’IRRSAE-ER si è inserito stabilendo positivi rapporti con funzionari della Regione, accogliendo al suo interno una rappresentante dell’Assessorato regionale al lavoro, Formazione, Università e Immigrazione e concordando documenti che fornissero contributi alla discussione, documenti che sono stati presentati al tavolo dell’Intesa e accolti da questo. Tra le proposte avanzate dal gruppo di coordinamento presso l’IRRSAE-ER e approvate dalla Conferenza permanente per l’Istruzione e la Formazione presso la Regione ER vi è sicuramente la necessità integrare l’O.M. 455/97, estendendola alla scuola secondaria superiore, in particolare all’Istruzione Professionale.

A questo proposito si richiamano le esperienze degli Istituti Professionali della nostra regione tutti consorziati in un unico organismo che li rappresenta e che promuove momenti di formazione, confronto, progettazione ed elaborazione di modelli che coinvolgono tutti gli istituti. Per questa ragione la C.M. n. 305 del 20/5/97, che detta precise indicazioni riguardanti i corsi di istruzione professionale per adulti ed introduce il concetto di "credito formativo" e di "libretto dello studente", ha trovato gli Istituti Professionali già pronti a rispondere con modalità comuni per la valutazione ed il riconoscimento dei crediti formali e non formali, acquisiti in percorsi della f.p., in esperienze lavorative, di volontariato, di vita. Rappresenta, inoltre, una grande risorsa per tutti i docenti impegnati in corsi per adulti, nei diversi ordini di scuola, la grande esperienza acquisita dagli Istituti Professionali per la progettazione e la realizzazione di percorsi integrati, in particolare per l’Area professionalizzante. Ciò avviene in forza di convenzioni stipulate con Centri di F.P. o altri Enti (ad esempio, USL, FAI, associazionismo in genere) che si occupano di formazione professionale, con una gestione alla pari di tutta l’attività, compresa quella di valutazione conclusiva di tale area.

Tra le altre proposte presentate al tavolo dell’Intesa dal gruppo di coordinamento per l’EdA presso l’IRRSAE-ER, mi sembra utile proporre all’attenzione dei colleghi che operano anche nelle altre regioni quella che riguarda l’organizzazione interna e i compiti dei Comitati provinciali per l’EdA, che, per la loro composizione - se si vuole garantire la rappresentanza di tutti i soggetti istituzionali - potrebbero risultare pletorici e comportare confusione di competenze e ruoli. Per evitare questo rischio, si è proposto che la partecipazione ai Comitati sia organizzata a due livelli:

- il livello provinciale della concertazione sociale delle politiche scolastiche e di formazione, con la presenza dei responsabili politico-amministrativi e dei principali attori sociali e culturali collettivi; a questo riguardo si ritiene importante che i Comitati Provinciali abbiano una composizione tra loro omogenea (in questo caso, laddove l'OM 455/97 indica la presenza al loro interno di "rappresentanti degli Enti Locali e dei soggetti pubblici e privati che svolgono un ruolo attivo per garantire l'incontro fra domanda e offerta di formazione", si è proposto che si faccia riferimento a rappresentanti della Provincia e del Comune, non potendo la Regione ER probabilmente garantire la partecipazione di propri rappresentanti a tutti i Comitati Provinciali, e dei soggetti pubblici e privati - centri di formazione professionale, enti, associazioni, agenzie formative, istituzioni culturali - più rappresentativi sul territorio delle rispettive province). Per quanto riguarda le componenti scolastiche, si è ribadita la necessità che i Comitati Provinciali prevedano al loro interno la presenza rappresentativa di tutti gli ordini di scuola.

- Il livello tecnico dell'approfondimento, dell'elaborazione e della progettazione: all'interno del Comitato Provinciale si dovrebbe costituire un gruppo tecnico progettuale, col compito di approfondire la conoscenza della realtà dell'offerta di EdA sul territorio e dei bisogni formativi dell'utenza, e di progettare tecnicamente proposte di curricoli integrati. A tale scopo è importante che i Comitati Provinciali possano acquisire:

- la conoscenza delle esperienze di integrazione che già esistono nei territori regionali, e ciò risponde alla finalità di incentivare la cultura dell'integrazione attraverso la circolazione dell'informazione;

- indicazioni di metodologie di tipo generale per l'integrazione dei sistemi.

Anche per rispondere a queste esigenze la sezione Educazione Permanente dell'IRRSAE-ER ha varato un corso di formazione per formatori sul seguente tema: "Esperienze e modelli di formazione integrata nell'EdA", con l'obiettivo prioritario di implementare le figure di riferimento nei Centri territoriali permanenti.

Il nostro documento sottolinea inoltre come, tra i compiti prioritari dei Comitati Provinciali, sia necessario prevedere:

- l'elaborazione di progetti pilota di integrazione, in cui i soggetti che progettano e realizzano abbiano ruoli paritari;

- l'attivazione di iniziative di collaborazione tra scuola, enti, associazioni, agenzie formative ecc., che consentano di far crescere una cultura dell'integrazione più diffusa.

Non solo parole

All’assenza di questa cultura comune, che è assolutamente necessario costruire, è forse possibile attribuire una delle cause della difficoltà a tradurre in fatti le molte parole chiave - come "integrazione", "concertazione", "collaborazione", "rapporti interistituzionali", "rete" ecc. - che contraddistinguono la gran messe legislativa che ha investito ultimamente il mondo dell’istruzione e della formazione. L’esperienza di quest’anno di transizione per l’Educazione degli Adulti, almeno per quanto riguarda la nostra regione, può certamente servire a porre in primo piano la necessità di mettere in sintonia istituzioni e sistemi che risentono della separatezza del passato, della difficoltà a dialogare e che si sono osservati, a volte, con diffidenza.